Was zählt mehr – ungestörte Anflüge oder die Energiewende? Ein aktuelles Urteil des OVG Münster stärkt Projektierer: Luftfahrtbehörden dürfen Vorhaben nicht allein wegen allgemeiner Abstandsempfehlungen blockieren. Eine Einzelfallprüfung ist angezeigt.

Welche Darlegungspflichten Luftfahrtbehörden einhalten müssen, um Windenergieanlagen auf rechtmäßige Weise zu verhindern, hat das Gericht nun in aller Deutlichkeit klargestellt (13.12.24, Az. 22 D 35/24).

I. Hintergrund: Luftverkehr und Windenergieprojektierung

§ 14 LuftVG schreibt die Zustimmung der Luftfahrtbehörden für Bauwerke vor, die eine Höhe von 100 Metern überschreiten oder durch ihre Lage auf natürlichen oder künstlichen Erhebungen eine entsprechende Einwirkung auf den Luftraum entfalten. Die Vorschrift verpflichtet die Genehmigungsbehörde, die Zustimmung der Luftfahrtbehörden einzuholen, sofern das Vorhaben in den Anwendungsbereich des Gesetzes fällt. Dies gilt unabhängig davon, ob es sich um eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach dem BlmSchG handelt oder nicht, sodass auch Kleinwindkraftanlagen betroffen sein können, sofern sie die Höhengrenze erreichen.

Für Projektierer bedeutet dies, dass sie bereits in der Planungsphase die den Windenergiestandort umgebende Luftraumstruktur analysieren sollten. Dazu gehören die Identifikation von Flugplätzen, Pflichtmeldepunkten und militärischen Flugrouten, ggf. die Einholung von Koordinaten der Flughafenbezugspunkte (ARP) und der Bauschutzbereiche nach § 12 LuftVG sowie die Berücksichtigung von Sichtflugverfahren (VFR) und Instrumentenflugrouten (IFR), die unterschiedliche Sicherheitsanforderungen mit sich bringen.

Kommt die Luftfahrtbehörde zu keiner zeitnahen Entscheidung, greift u.U. die Zweimonatsfrist gemäß § 12 Abs. 2 S. 2 LuftVG: Verstreicht diese ohne begründete Verlängerung, gilt die Zustimmung der Luftfahrtbehörde als erteilt (Zustimmungsfiktion).

II. Sachverhalt

Die Klägerin beantragte die Genehmigung von zwei Windenergieanlagen (WEA 1 und WEA 2) nahe einem Verkehrsflughafen. Während WEA 1 genehmigt wurde, lehnte die Behörde WEA 2 ab, da der Standort „nur“ etwa 1.800 Meter von einem luftverkehrsrechtlichen Pflichtmeldepunkt entfernt lag und damit den durch das Bundesverkehrsministerium empfohlenen Mindestabstand von 2.000 Metern unterschritt (siehe NfL 1-847-16). Die Luftfahrtbehörde und die Deutsche Flugsicherung (DFS) sahen hierin eine konkrete Gefahr für den Sichtflugverkehr, insbesondere für Wartemanöver und Umkehrkurven von Kleinflugzeugen, die bei Unterschreitung des Abstands riskanter würden. Zudem verwiese die DFS auf eine bereits bestehende Hindernisverdichtung in der Region.

III. Die Bedeutung von Pflichtmeldepunkten im Luftverkehrsrecht

Pflichtmeldepunkte (engl. Compulsory Reporting Points) sind festgelegte geografische Positionen, an denen Luftfahrzeugführer ihre Position an die Flugsicherung melden müssen. Die rechtliche Grundlage für solche Festlegungen findet sich in § 33 LuftVO, wonach die Luftfahrtbehörden verpflichtet sind, Flugverfahren und Meldepunkte in den „Nachrichten für Luftfahrer“ (NfL) zu veröffentlichen. Sie dienen der Sicherung von An- und Abflugrouten, insbesondere im Sichtflugverkehr (VFR), und strukturieren den Luftraum, um Kollisionen zu vermeiden. Im vorliegenden Fall markierte der Meldepunkt den Start- und Endpunkt einer Sichtflugstrecke zum Flughafen.

Die Beurteilung, ob Pflichtmeldepunkte mit Bauwerken vereinbar sind, hat durch die Luftfahrtbehörde unter ausschließlich luftverkehrssicherheitsrechtlichen Erwägungen zu erfolgen. Für die Begutachtung setzt die Behörde die Deutsche Flugsicherung GmbH als beliehenes Unternehmen ein, § 29 Abs. 2 LuftVG. Diese verweist, wie hier, häufig auf pauschale Maßstäbe und Sicherheitsabstände. Zwar liegen diesen Abständen luftverkehrssicherheitsrechtliche Erwägungen zugrunde. Strittig ist allerdings üblicherweise, ob solche abstrakten Bewertungen den Einzelfall hinreichend würdigen.

IV. Unterschreitung des Mindestabstands als unzureichende Begründung

Das OVG Münster stellte nun in aller Deutlichkeit klar, dass die Unterschreitung einer Abstandsempfehlung lediglich ein Indiz für eine Gefährdung darstellt, jedoch keine konkrete Gefahr im Sinne des § 14 LuftVG begründet. Eine konkrete Gefahr setzt voraus, dass in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden muss. Dafür müsste der Einzelfall simuliert werden. Nicht jeder Pflichtmeldepunkt bedürfe eines so weitreichenden Mindestabstands zu Windenergieanlagen. Die Behörde habe nicht darlegen können, dass am betreffenden Meldepunkt tatsächlich Wartemanöver durchgeführt würden. Auch sei nicht ersichtlich, weshalb die nach Errichtung der WEA 2 noch verbleibenden Bereiche für die entsprechende Flugmanöver ausreichten.

Nach Ansicht des Gerichts setzen „flugsicherheitsrechtliche Erwägungen“ eine Prognose voraus, die nach wissenschaftlichen Maßstäben erfolgt. Dafür sei es nötig, sämtliche Einflussfaktoren zu berücksichtigen und nachvollziehbar in einer Gefährdungsbeurteilung zu verarbeiten. Auch der Verweis auf weitere Hindernisse oder eine fehlende „Abschattung“ der Windenergieanlage seien zu abstrakt, um eine konkrete Gefährdung anzunehmen. In eine Begutachtung des Einzelfalls seien jedenfalls etwa einzukalkulieren, mit welcher Geschwindigkeit und bei welchen Sicht- und Windverhältnissen sich Flugzeuge dem Flughafen näherten, um berechnen zu können, welchen Kurvenradius Manöver am Pflichtmeldepunkt hätten. Das Gericht folgte damit der zu diesem Thema veröffentlichten Literatur (z.B. Maslaton, Windenergieanlagen, erschienen im Verlag C.H.Beck).

V. Verhältnismäßigkeit und Abwägung mit der Energiewende

Das Gericht unterstrich, dass die Versagung der Zustimmung nur verhältnismäßig sei, wenn sie zur Abwehr einer konkreten Gefahr unvermeidbar ist. Seiner Überzeugung nach sei eine „ausschließlich luftverkehrssicherheitsrechtliche Erwägung“ nicht so zu verstehen, dass sonstige Belange schlichtweg außer Acht gelassen werden könnten. Denn die Luftsicherheit stehe in einem ständigen Spannungsfeld mit der durch sie herbeigeführten Einschränkung der Baufreiheit. Es bestehe kein gesetzlicher Anspruch, jedwede Art von Flugmanöver, etwa mit maximaler Geschwindigkeit, durchführen zu können. Vielmehr sei zu bestimmen, inwieweit die Baufreiheit tatsächlich zurückzutreten habe, um einen sicheren Flugverkehr zu gewährleisten. Die Verweigerung einer Genehmigung habe sich „strikt“ danach zu richten, ob diese tatsächlich notwendig ist.

Kommentierend sollte an dieser Stelle angemerkt werden, dass bei einem Interessenausgleich dieser Art stets § 2 EEG herangezogen werden muss, dem zufolge der Ausbau der erneuerbaren Energien im überragenden öffentlichen Interesse liegt.

VI. Praktische Empfehlungen für Vorhabenträger

Das Urteil verdeutlicht, dass die Versagung der Zustimmung nach § 14 LuftVG einer detaillierten Gefahrenprognose bedarf. Betreiber von Windenergieanlagen sollten sich gegen pauschale Ablehnungen wehren und stets die gebotene Einzelfall- sowie die Verhältnismäßigkeitsprüfung einfordern. Sie können proaktiv unabhängige Gutachten einholen, die konkret darlegen, warum das Vorhaben keine Gefahr für den Luftverkehr darstellt. Nur so lässt sich überbordenden Diskussionen mit Luftfahrtbehörde und DFS vorbeugen. Es empfiehlt sich zudem, die Vorbelastung des Luftraums durch bestehende Hindernisse zu dokumentieren und darzulegen, dass das neue Vorhaben die Gefahrenlage nicht signifikant verschärft oder – vor dem Hintergrund des Gleichbehandlungsgebots – die Behörde in vergleichbaren Fällen ihre Zustimmung erteilt hatte. Auch können verfassungsrechtliche Argumente eingebracht werden. Die Behörde ist zu einer nachvollziehbaren Begründung zu verpflichten, warum die Sicherung des Luftverkehrs höher zu gewichten sei als das öffentliche Interesse an der Energiewende. Hierbei kann auf die im Kontext des § 2 EEG neuer Fassung sukzessive entstehende Rechtsprechung Bezug genommen werden (wir berichteten unter anderem hier).